這是一個充滿挑戰(zhàn)的時代，這也是一個充滿機(jī)遇的時代。十年前，順德頭頂著“中國百強(qiáng)縣”榜單冠軍，十年后，順德榮登“中國市轄區(qū)綜合實力百強(qiáng)”榜首。
“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同�！睂τ谶^去十年，有人說，順德發(fā)展落后了，也有人認(rèn)為這是發(fā)展的必然。有人羨慕長三角地區(qū)的高歌猛進(jìn)，也有人堅持順德必須走自己的路。
“不謀全局者,不足謀一域。”處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時刻，我們該如何來看待順德的發(fā)展？為此，本報從本周開始推出“順德辯證法”系列報道，深入解讀順德在發(fā)展道路上的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
●本版撰文 南方日報記者 張培發(fā)
最新的統(tǒng)計顯示，截至6月26日，順德今年短短半年時間內(nèi)的土地出讓金收入已達(dá)到93個億，超過2012年全年的水平。土地出讓高潮涌現(xiàn)的背后實際是投資者對順德區(qū)域價值及未來發(fā)展前景認(rèn)同的過程，這也是順德從工業(yè)立區(qū)到城市升級戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型初見成效的一個細(xì)微體現(xiàn)。
眼下，學(xué)界和社會絕大部分都對“土地財政”持批判態(tài)度，但順德今年卻毫不掩飾對“土地財政”的偏好。在今年順德區(qū)兩會上，順德區(qū)財稅局局長關(guān)世良曾坦言，由于企業(yè)經(jīng)營困難重重，效益減少，國稅、地稅部門今年完成任務(wù)的難度也加大。政府錢袋吃緊，政府財政收入將“要靠土地財政補(bǔ)充”。
在城市升級的大背景下，順德為何要選擇大做土地文章？
增速持續(xù)放緩工業(yè)經(jīng)濟(jì)已發(fā)揮淋漓盡致
“江蘇經(jīng)濟(jì)總量緊隨廣東之后，相差僅3000余億元。”今年年初，江蘇與廣東經(jīng)濟(jì)總量再次縮小的差距在南粵大地引發(fā)了高度關(guān)注和熱議。這一話題也蔓延至順德，令人想起十年前順德與昆山那場關(guān)于“中國縣域冠軍”的競逐。
作為珠三角民營經(jīng)濟(jì)的典型代表，順德通過1992年企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，一躍成為當(dāng)時全國縣域經(jīng)濟(jì)的一個“標(biāo)桿”，并在2000年到2003年期間，連續(xù)四年蟬聯(lián)“中國百強(qiáng)縣”榜單冠軍。就在順德領(lǐng)跑的同時，千里之外的江蘇省昆山市搭乘上海浦東開發(fā)的“快車”，開始大規(guī)模招商引資，并瞄準(zhǔn)廣東縣域發(fā)起了一場追趕賽，最終用超過10年時間，于2004年取代順德，榮登“中國百強(qiáng)縣”榜首。
此后，由于行政區(qū)劃調(diào)整，順德被并入大佛山，成為佛山市轄下的一個“區(qū)”，退出了中國百強(qiáng)縣評選活動。但外界將順德與昆山兩地的比對卻從沒有停止過。不少人認(rèn)為，順德在過去十年競逐中總體處于弱勢，甚至有些“落后”了。
實際上，翻查數(shù)據(jù)即可發(fā)現(xiàn)，順德被超越的時間恰好也是江蘇與廣東差距不斷縮小的時期。數(shù)據(jù)顯示，2002年，全國gdp總量第一名廣東與第二名江蘇，相差僅1037.7億元。對此，順德區(qū)區(qū)長黃喜忠也表示，珠三角和長三角一直處于競逐狀態(tài)，前面十幾年珠三角領(lǐng)先一些，后面十幾年長三角奮起直追，速度更快一些，甚至形成趕超態(tài)勢。在這個過程中，順德一直是珠三角經(jīng)濟(jì)的縮影和代表，也經(jīng)歷這種從領(lǐng)先到被追趕的過程，但并不能據(jù)此認(rèn)為順德“落后”了。
翻看主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)即可發(fā)現(xiàn)，無論是工業(yè)產(chǎn)值還是經(jīng)濟(jì)總量，順德過去十年依然保持快速穩(wěn)步增長。2003年順德gdp僅為509.46億元，三年后該區(qū)成為全國首個gdp突破1000億元的縣域經(jīng)濟(jì)體。此后，順德再用五年時間使經(jīng)濟(jì)總量突破2000億元大關(guān)。與之相對應(yīng)的，順德工業(yè)總產(chǎn)值在過去十年也實現(xiàn)了從超千億元到超5000億元的大跨越。
但不可忽視的是，順德經(jīng)濟(jì)增速在2006年超千億大關(guān)達(dá)到頂峰之后，就一直呈現(xiàn)下行趨勢，去年受整體宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響，增幅更打破了多年來的記錄，只有個位數(shù)的8%。相對應(yīng)的工業(yè)總產(chǎn)值增速也跌到10%以下。盡管今年上半年開始出現(xiàn)回暖態(tài)勢，但這數(shù)據(jù)也印證了順德區(qū)委書記梁維東說過的一個觀點：“過去30年，順德依靠工業(yè)立區(qū)所培育的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)揮得淋漓盡致，下一步必須轉(zhuǎn)型發(fā)展�！�
新增建設(shè)用地規(guī)模不足以支撐未來發(fā)展
兩年前，順德區(qū)委區(qū)政府用“三個滯后”來描述制約順德發(fā)展的三大矛盾，即城市化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政府治理滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。對后兩個矛盾，順德通過新一輪綜合改革尋求建立體制優(yōu)勢來逐步破題，對于前者，順德則提出以城市升級來加以解決，但城市升級首要必須依賴于土地空間來展開，而土地增量缺乏則成為順德發(fā)展中不得不解決的難題。
數(shù)據(jù)顯示，在全國十強(qiáng)的縣域之中，順德806平方公里的土地面積僅高于紹興，排行第九。更加嚴(yán)峻的是，順德土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到49.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出30%的國際警戒線。而十強(qiáng)中的昆山、江陰、常熟等土地開發(fā)強(qiáng)度分別只有37%、26%、22.5%，土地供給明顯優(yōu)于順德。
根據(jù)順德區(qū)2010—2020土地利用總體規(guī)劃，到2020年順德區(qū)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)為52.8萬畝，只占土地總面積的43.6％，這一數(shù)字比目前現(xiàn)狀的建設(shè)用地59.8萬畝，還要少7萬畝。另一方面，根據(jù)“十二五”規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)社會仍將保持快速發(fā)展的態(tài)勢，到2015年末順德區(qū)gdp將達(dá)3400億元，工業(yè)產(chǎn)值突破1萬億元。按照順德區(qū)2011年土地消耗率，每增加1億元gdp需要新增1.83公頃建設(shè)用地面積估算，未來3年需要各類建設(shè)用地2.9萬畝，而要實現(xiàn)2020年規(guī)劃期末的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)預(yù)計需要各類建設(shè)用地8萬畝�！靶略鼋ㄔO(shè)用地規(guī)模不足以保障未來8年用地需求�！表樀掠嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。
與此同時，順德工業(yè)的用地仍然以中密度、低強(qiáng)度為主，密度大部分在35—44%之間，容積率在0.8—1.5之間，2012年投資強(qiáng)度為5580.6萬元/平方公里，在十強(qiáng)縣域中排第7位，土地利用率和產(chǎn)出率均較低。因此，如何在工業(yè)用地在存量土地開發(fā)利用上做文章，加快“三舊”改造進(jìn)度，挖潛、盤活土地資源，保證必要的投資強(qiáng)度，成為順德未來發(fā)展的一大出路。
提升投資價值才能解決資源要素瓶頸
數(shù)據(jù)顯示，順德區(qū)“三舊”用地標(biāo)圖建庫面積達(dá)7.29萬畝，其中舊廠房5.41萬畝，這些用地平均建筑容積率僅約0.8，如果容積率提高到2.0，若以改造前容積率0.8計算，改造后相當(dāng)于增加產(chǎn)業(yè)用地面積8.115萬畝。截至2012年12月，順德區(qū)“三舊”改造已經(jīng)完成的項目占地663畝，正在推進(jìn)的項目占地8996畝，兩項加起來僅僅占到全區(qū)“三舊”標(biāo)圖建庫面積的13.2%。同時，“三舊”改造工作緩慢，呈現(xiàn)出項目分散、數(shù)量眾多，城市更新效率不明顯，工業(yè)升級項目所占比例與“三改”項目倒掛等情況。
對此，黃喜忠表示，這其中有產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、政策限制多、整合難度大、歷史遺留問題難解決等各種原因，但其實“三舊”改造最大的制約是利益，其中最為關(guān)鍵的是順德的土地價值沒有徹底釋放出來，沒法實現(xiàn)多方共贏，造成各方的改造積極性不足。
記者了解到，按照目前的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征用一畝民宅土地大約需要1200萬元，這是實打?qū)嵉某杀�。但由于順德城市發(fā)展相對滯后、區(qū)域優(yōu)勢未盡發(fā)揮，土地價格與周邊地區(qū)相比一直處于低位，即使前幾個月拍出的最好地塊，折算下來每畝也才800多萬元，大部分還是五六百萬的水平，所以一拆基本都是虧本的�！耙虼俗罡镜倪�是要靠城市增值，讓順德城市的投資價值徹底釋放出來，只有這樣才能較好地解決利益矛盾問題�！秉S喜忠說。
另外，地價回歸合理水平也有助于解決順德投資偏弱的難題。根據(jù)公開資料，順德建設(shè)用地公開交易成交價款為93.9億元，而南海則為219.8億元，相差125.9億元，已占兩地固定資產(chǎn)投資差額181.2億元的近七成。順德區(qū)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人說，政府投資具有引領(lǐng)帶動作用，將有效帶動社會資本投入。
理性看順德
“土地財政”策略
▶記者觀察
眾所周知，城市升級是一個系統(tǒng)工程，需要的資金起碼在百億元甚至千億元以上，如僅順德新城一項，今年5年的43個計劃項目總資源預(yù)算就達(dá)到了295.6億元。相比之下，2013年順德財政預(yù)算中只安排了5億元作為城市升級費用，這無疑是杯水車薪。就連順德“財爺”關(guān)世良也承認(rèn)，這5億元實在是太少了，但已經(jīng)是盡力而為了，因為全年財政收入約為150億元，除了政府運作等剛性需求外，還必須確保衛(wèi)生、治安等民生支出。數(shù)據(jù)顯示，順德去年民生支出達(dá)160多億元，今年將增至178億元，而今年整個財政收入估計只有150多億元。
這就引出一個重要的問題，城市要升級，資金從哪里來？答案已非常明顯，單靠政府力量是難以支撐的，必須發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，引入社會資金參與。但無論政府如何引領(lǐng)，一個不可避免的問題是，政府必須要有投入。在順德當(dāng)下財政有點捉襟見肘的情況下，政府必須尋求新的財源。其途徑無非有三個：
首先是稅收增長。根據(jù)財政預(yù)算報告，2013年順德地方財政收入計劃150.2億元，比上年增長10.02%，其中稅收收入達(dá)121.7億元，比上年增長10.71%，非稅收入達(dá)28.5億元，比上年增長7.19%。但關(guān)世良在年初已經(jīng)表示，因為地產(chǎn)調(diào)控依然持續(xù)，企業(yè)經(jīng)營困難重重。去年，順德企業(yè)的效益呈明顯減少態(tài)勢，意味著稅收相對下降。盡管增值稅有微量增長，但相比前年的下降幅度較大，要完成整個財政收入增長10%的目標(biāo)難度是非常大的。
其次是向銀行貸款融資。2008年金融危機(jī)之后，順德政府已經(jīng)進(jìn)行了史上最大的融資，一次性向銀行財團(tuán)借款超過200個億，用于交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)。從去年開始，順德原來的融資項目陸續(xù)進(jìn)入還本付息期，全年需要支付債務(wù)20億元。關(guān)世良表示，順德還債的壓力仍相當(dāng)巨大，從去年到2014年都是政府償還債務(wù)的高峰期。
第三是依賴土地出讓收入，以地養(yǎng)城。數(shù)據(jù)顯示，去年的土地收入只有80億元左右，比南海區(qū)整整少了一百億左右，因此增長空間仍比較大。
很明顯，前兩條路基本已經(jīng)“堵死”，無論是加稅還是舉債，將不利于順德經(jīng)濟(jì)的長期健康發(fā)展。相比之下，由于順德土地價值相比周邊地區(qū)，一直處于低位水平，仍有較大提升的空間。因此雖然“土地財政”一直被社會和學(xué)界所詬病，但順德今年所實施的土地出讓策略仍不失為一種理性選擇。假設(shè)順德沒有走拍地的道路，而是走上舉債融資發(fā)展，那么在當(dāng)下央行“去杠桿化”的政策下，日子一定沒有現(xiàn)在好過。
盡管大家不一定很愿意承認(rèn)，但地價作為城市價值的一個直觀反映，必然是要隨著整個城市升級的推進(jìn)而上升的。從這個角度看，政府只是客觀利用了這一個市場規(guī)律。如果順德達(dá)不到投資者心目中價值，相信即使政府再怎么使勁，也很難獲得市場的呼應(yīng)。而對投資者來說，今日之土地價格將比順德完成升級后的價格要低不少。
需要注意的是，土地作為一種稀缺資源是很難長期持續(xù)發(fā)展的，因此政府應(yīng)該要想方設(shè)法最大限度發(fā)揮土地出讓所得來撬動社會資本參與城市升級，縮短城市升級的周期，帶來優(yōu)質(zhì)高效的項目，從而為順德下一步發(fā)展提供充足的稅基，實現(xiàn)良性循環(huán)。